1. 연구의 필요성 및 목적
■연구의 필요성
○ EU, 미국은 탄소중립을 위해 자국 내 온실가스 감축을 강화하는 한편, 타국에 대한 온실가스 감축 압박과 자국 산업경쟁력 강화를 목적으로 탄소국경조정을 도입하겠다는 의사를 표명
○ EU 등의 탄소국경조정 추진에 대응해 기후변화 대응 노력 강화와 더불어 산업경쟁력 제고, 이중부담 방지를 위해 국내 기후･통상 제도 개선 연구 필요
○ 산업부 등 관계부처 역시 해외 탄소국경조정 도입에 대한 구체적 대응방안 마련이 필요하다는 점에 공감

2. 연구내용 및 주요 분석 결과
■탄소중립 선언 동향 및 국가 온실가스 감축 목표(NDC)
○ 2021년 12월 기준으로 유엔기후변화협약(UNFCCC) 당사국 총 197개국 중 140여 개국이 탄소중립을 선언
○ 2022년 10월까지 총 194개 당사국이 국가 온실가스 감축 목표(Nationally Determined Contribution, NDC)를 제출하였으며, EU는 EU 차원의 단일 NDC를 제출하여 총 167개의 NDC가 제출됨.
○ 탄소중립과 2030년 감축목표 달성을 위한 각국의 감축 비용이 다르고 각국이 국제 무역을 통해 얽혀있기에 기후·통상 문제는 더욱 부각될 것이고, 탄소가격제와 함께 탄소국경조정제도의 도입을 고려하는 국가 또한 증가할 전망
■EU 탄소국경조정제도(CBAM) 도입 논의 동향과 기관별, 쟁점별 입장 차이
○ EU 일반입법절차의 주요 세 기구(EU집행위, EU 이사회, 유럽의회)가 각자의 입장을 채택하여, 향후 3자회의(trilogue)를 통한 합의 도출만 남은 상황
○ CBAM 대상 품목 및 범위, 도입시기와 과도기간, EU ETS 무상할당 조정, 기 지불된 탄소가격 반영, 과징금, 이행 거버넌스, 수익금 활용 등에 있어서 세 기관의 입장 차이를 확인(<표 요약-1> 참조)
○ 유럽의회의 내재배출량 산정 시 간접배출을 포함하는 것과 CBAM 인증서 가격에 기반한 과징금 부과는 EU 내 업체들과 수입업체를 차별적으로 다루어 논란의 여지가 존재
■EU ETS 개정이 EU CBAM에 미치는 영향
○ EU집행위가 채택한 EU ETS 개정안의 주요 내용은 다음과 같음.
○ 상향된 2030년 온실가스 감축 목표에 맞춰 EU ETS의 배출허용총량이 더욱 감소하면 배출권 가격이 더욱 상승하고, 연동된 CBAM 인증서 가격 역시 상승
○ EU ETS 무상할당이 점차 감소하도록 제안되어 CBAM 인증서 제출 시 EU ETS 무상할당량 반영 조정분이 감소하고, 수출기업 부담은 더욱 증가할 전망
○ EU ETS의 대상 범위를 해상운송, 도로부문과 건물부문까지 확장함에 따라 향후 CBAM 고려 대상이 도로 및 건물 부문과 해상운송까지 확장 가능 전망
■EU ETS와 K-ETS의 연계 검토
○ EU CBAM 대응방안으로써 EU ETS와 국내 배출권거래제의 연계를 검토
○ EU ETS와의 연계로 CBAM에 따른 일부 수출기업의 부담은 면제받을 수 있지만, 배출권 시장 연계의 제한적 효과와 국내적 형평성 문제, 국내 배출권 가격 상승, 자율적 제도 운영 침해 등을 종합적으로 고려하였을 때 EU ETS와의 연계는 효과적인 CBAM 대응 방안이라고 보기 어려움.
■국내 배출권거래제 규제 강화와 주요 설계 요소 개선 가능성 검토
○ EU CBAM에 대응을 위해 국내 배출권거래제 규제를 강화하는 것은 업종 간 형평성 문제, 업체의 시장경쟁력 저하 및 탄소누출 야기 우려
○ CBAM과 같은 탄소누출 방지 대안 없이 단순히 국내 규제 수준만을 강화하는 것은 할당대상업체들의 시장경쟁력을 저하해 국내의 탄소누출을 야기할 우려
○ EU CBAM 대응을 위해서 단순히 배출권거래제의 규제 강도를 강화하기보다는 배출권거래제가 비용효과적인 온실가스 감축을 유도하고 기업들의 감축 기술 개발과 투자를 지원할 수 있도록 제도의 설계 및 운영 필요
○ 배출권거래제의 주요 설계 요소 중 현재의 전부 무상할당 업종 선정을 위해 EU ETS와 같은 2단계 평가 방식을 고려
○ 국내 전력시장의 특수성으로 배출권거래제 규제 대상에 포함된 전력 사용으로 인한 간접배출을 규제 대상에서 제외하여 산업부문의 전력 사용에 따른 배출권 비용 이중부담 개선 필요
○ 배출권 경매 수익을 재원으로 배출권거래제와 주요국 탄소국경조정제도 대상 업종의 감축 기술 개발과 투자를 우선적으로 지원해줄 기금 수립
■RFF의 상류부문 GHG 세금에 기반한 탄소국경조정 프레임워크 검토
○ Flannery et al. (2020a)에서 제시한 프레임워크는 상류부문 GHG 세금을 부과하며 WTO 규정을 준수하는 국경조정세를 구현
○ 상류부문 GHG 세금은 최초의 또는 추가적인 GHG 배출에만 부과되고, 과세 대상은 화석연료 자원의 탄소함유량과 공정배출량임.
○ GGI를 사용하여 수출 환급금 및 수입 부과금 대상 제품에 내재된 과세대상 GHG의 누적 배출량을 추적함.
○ 프레임워크는 전국 단위 배출권거래제가 없는 미국의 기후변화 대응 정책 환경을 고려한 현실적인 정책 제안으로서 미국의 경제적 특성이 그대로 반영됨.
○ 제안된 프레임워크는 다음의 세 가지 장점을 가짐.
■국내 상류부문 탄소세 부과 및 탄소국경조정의 도입가능성 검토
○ RFF가 제시한 상류부문 탄소세와 탄소국경조정의 프레임워크를 국내에 적용할 경우에 어떠한 경제적・환경적 효과가 기대되는지를 정량적으로 분석
○ 현행 에너지밸런스보다 상세한 에너지원과 전환 공정을 다루고 있는 개정 에너지밸런스를 토대로 2019년을 분석대상으로 설정함.
○ 국내 화석에너지 일차공급의 이산화탄소 내재량에 3만 원의 상류부문 탄소세 부과 시, 2019년 기준 화석에너지 탄소세는 약 30조 3,799억 원으로 확인됨.
○ 상류부문 탄소세가 부과될 경우, 에너지원 간 상대가격 변화로 에너지 수급에 변화가 발생하므로 탄소세 부과에 따른 가격 변화 분석 필요
○ 이산화탄소 내재량 톤당 3만 원의 상류부문 탄소세 부과와 가격변화에 따른 수요 변화를 고려하였을 때, 화석에너지에 대한 수요는 석탄, 석유, 가스 순으로 감소하고 이는 전력에 대한 수요 증가로 이어지는 것으로 분석됨.
○ 상류부문 탄소세 부과로 화석에너지 국내생산 및 수입에 따른 이산화탄소 내재량 변화를 추산해주면 3,895만 톤이 감소하는 것으로 확인됨.
○ 상류부문 탄소세 부과와 탄소국경조정제를 철강부문에 적용하는 경우의 경제적 및 환경적 영향을 분석함.
○ 철강부문의 이산화탄소 내재량에 톤당 3만원의 상류부문 탄소세가 그대로 적용되어 철강부문의 생산원가에 온전히 전가되었다고 가정할 경우, 탄소세 부담이 약 3조 1,865억 원에 달할 것으로 추산됨.
○ 상류부문 탄소세 도입으로 인한 철강부문의 세부담이 작지 않고 그로 인한 철강재의 가격상승 역시 분명하지만, 공급망을 따른 세부담 전가를 통한 행태변화라는 상류부문 탄소세 부과의 목적에 부합

3. 결론 및 정책제언
■결론
○ 각국의 온실가스 감축 의욕 수준과 그에 따른 감축 비용에 차이가 발생하여, 탄소국경제도의 도입은 더욱 증가할 것으로 예상
○ EU와 미국, 2개의 거대한 글로벌 시장에서 서로 다른 접근법의 탄소국경제도를 도입하려 하고 있기에 각각의 동향에 대한 지속적인 모니터링과 2개의 제도에 효율적으로 대응하기 위한 방안을 더욱 모색할 필요
○ 각국의 탄소국경조정 도입에 대한 궁극적인 대응 방안은 국내 기업들의 온실가스 감축 기술 개발과 투자가 촉진될 수 있도록 지원하여, 저탄소 생산 체제로 전환을 유도하는 것
○ 저탄소 생산 체제로의 효율적 전환을 위해서는 배출권거래제의 효율적 운영을 위한 제도 설계 및 수정 필요
○ 국가 전체의 온실가스 감축과 해외 탄소국경조정제도 도입에 대한 대응으로 경제 전 영역을 포괄할 수 있는 방향으로 기후정책의 수정 또한 고려할 필요
■정책제언
○ 배출권거래제의 규제 강도는 국가의 경제적·기술적 여건을 종합적으로 고려하여 결정될 필요
○ CBAM과 같은 탄소누출 방지 대안 없이 단순히 국내 규제 수준만을 강화하는 것은 할당대상업체들의 시장경쟁력을 저하해 국내의 탄소누출 야기 우려
○ 배출권거래제 주요 설계 요소 중 전부 무상할 업종 선정 방식은 개선되어야 하고, 간접배출은 규제 대상에서 제외될 필요
○ 상류부문 탄소세 도입을 통한 국가 전체에 탄소가격을 부과하는 방식으로 국가 온실가스 감축 정책의 대전환 역시 고민할 필요
○ 상류부문 탄소세의 도입이 어려울 경우, 그 범위를 축소하여 건물 및 수송용 연료 공급자들을 대상으로 탄소세를 부과하는 방안을 고려