1. 배경 및 문제점
70년, 80년대에 산업단지와 집단에너지사업에 도입된 열병합발전은 당시 전력산업을 독점하고 있던 한국전력공사(한전)의 입장에서는 장단점을 모두 가진 발전원이었다. 열병합발전의 장점은 에너지효율성이 70-80%에 이를 정도로 높고, 소비지 인근에 발전소 부지를 확보할 수 있으며, 분산전원의 역할을 수행할 수 있다는 것이었다. 그러나 열병합발전은 한전의 입장에서는 예비전력설비를 갖게 하여 전력평균 생산비용을 높이며, 특히 업무용 자가발전은 정부지원사업으로 추진하는 정책요금을 회피하게 된다.
이에 정부는 안정적인 전기 공급을 위해 한전을 지원할 적절한 조치가 필요하였다. 이러한 상황 하에서 현행 집단에너지사업법(이하 집사법) 시행령 제2조에 열생산용량이 전기생산용량보다 커야한다는 소위 ‘열전비 규제 조항’을 도입하게 되었다. 열전비 조항은 80년대 말 한전의 독점사업 환경을 안정화시키고 에너지자원의 효율적 이용에 기여할 것으로 판단되었다.
이러한 열전비 규제는 에너지산업에 민간자본의 참여가 활발하고 발전기술이 뛰어난 2010년대에는 부합하지 않는다는 비판을 받게 되었다. 집단에너지공급 시스템은 초기투자비가 매우 높으므로 열원부지의 입지나 사업여건 등을 고려하여 사업자의 판단에 따라 합리적으로 구성될 수 있어야 한다. 그러나 동 규제는 사업자의 열원구성 최적화를 왜곡시키고 결국 자원을 비효율적으로 활용하게 만드는 주요인으로 지목받게 되었다.
실제로 열전비 조항은 집단에너지사업의 열원구성에 직접적인 영향을 주고 있다. 산업용 열병합발전은 증기터빈 시스템으로 구성되고, 지역냉난방용 열병합발전은 대부분이 가스터빈과 스팀터빈의 복합시스템으로 구성된다. 최근 가스터빈의 발전효율이 획기적으로 향상되어 열병합발전을 활용한 집단에너지사업의 경제성을 높일 수 있게 되었지만, 현행의 열전비 규제는 이러한 발전기술의 진전을 사업에 적극 반영하지 못하게 하고 있다.
안정적인 전력공급능력 확보, 화석연료의 효율적 이용, 그리고 사업자의 경제성 확보를 위해서는 고효율 발전시설의 도입을 적극 장려해야 할 상황에 고효율 발전설비의 이용을 제약하는 법령의 존재는 합리적인 사업 추진을 어렵게 한다. 더욱이 집단에너지가 도입된 지 30년 가까이 경과되고 있으므로 기존 집단에너지설비에 대한 개체를 고민해야 한다. 따라서 사업자들은 열원설비의 구성에 영향을 미치고 있는 열전비 규정 개정에 관심이 높아지고 있다. 에너지의 효율적 이용을 위하여 정책적으로 도입되고 있는 집단에너지사업이 정부의 법 규제에 의하여 비효율적으로 추진된다면 이는 시정되어야 할 것이다.
따라서 에너지 분야의 시장경쟁과 규제완화 추세, 이를 통한 자원의 효율적 이용이 요청되는 현 시점에서 열전비 규제가 집단에너지사업의 에너지이용효율화 취지에 여전히 부합하는지를 면밀히 살펴볼 필요가 있다. 본 연구는 설비이용의 효율화 관점에서 집단에너지사업자에게 적용되고 있는 열전비 규제가 여전히 유용한 지를 검토하는데 그 목적이 있다.