1. 연구 배경 및 목적
■국제사회의 탄소중립 강화에 따라, 국내 역시 탄소중립 달성 수단으로 탄소비용을 가격에 내재화하는 탄소가격 부과 체계 활용에 대한 관심이 증폭되고 있음.
○ 우리나라는 2021년 10월 ‘2030 온실가스 감축목표(NDC) 상향안’을 유엔기후변화협약 사무국에 제출함에 따라, 2030년 국가 전체 온실가스 배출량을 2018년 배출량(727.7백만 톤) 대비 436.6백만 톤으로 약 40% 감축해야 함.
○ 탄소중립녹색성장위원회(2021.10.18.)는 탄소중립 달성을 위한 사회적 과제 중 하나로 적절한 탄소가격 부과 체계의 설계를 제시하였음.
■전력부문은 다른 부문 대비 상대적으로 낮은 탄소가격으로도 탄소배출 저감 효과가 커, 해당 부문을 중심으로 ‘2030 NDC’ 목표 달성을 위한 세제 개편 방안을 검토할 필요가 있음.
○ 전력부문은 낮은 탄소가격에도 연료원간 경제급전순위 전환이 민감하게 반응할 수 있어, 다른 부문 보다 비용 효율적으로 온실가스를 줄일 수 있는 것으로 알려져 있음.
○ 탄소배출 비용을 가격에 반영하여 이를 통해 해당부문의 ‘2030 NDC’ 목표를 현실적으로 달성할 수 있는 구체적인 세제 체계 개편 대안들을 적극 검토할 시점임.
■본 연구는 특정 세제 개편안을 제시하기보다는 개편 방안별 정책설계와 운용에 대한 방향성을 제시함으로써 정부의 정책선택에 대한 유연성을 제공하고, 환경 친화적 세제 개편 방안을 설계하는 데 필요한 유용한 기초자료를 제공하는데 기여하고자 함.

2. 주요 연구내용
■본 연구는 우선 전력부문을 중심으로 ‘현행 개별소비세 체계’와 ‘탄소가격 부과 체계’의 정책 조합을 통해 ‘2030 NDC’ 온실가스 감축목표 달성이 가능한 3 가지 세제 개편 시나리오를 구성하고, 이를 통해 시나리오별 정책효과의 차이를 상호 비교함.
○ 전력부문의 감축목표 달성을 위해 정책당국이 검토 가능한 3가지 세제 개편 시나리오를 구성하고 시나리오별 세율, 전기요금, 세수에 대한 정책효과의 차이를 비교
○ 세제 개편 시나리오는 현행 개별소비세 부과 체계만을 활용하는 방식(시나리오 2), 현행 개별소비세 세율 유지, 탄소가격 부과 체계 도입･보완 방식(시나리오 3), 현행 개별소비세 부과 체계를 탄소가격 부과 체계로 대체하는 방식(시나리오 4)으로 구성
○ ‘2030 NDC’ 온실가스 감축목표 달성이 가능한 시나리오별 유연탄과 LNG의 세율 수준
○ 전력수요의 가격탄력성도 반영하여 도출한 분석결과에 따르면 시나리오 4의 개편 방식은 기준 시나리오(9차 수급계획) 대비 전기요금 인상률이 가장 크며, 징수되는 세수 규모 역시 가장 큰 것으로 추정됨.
○ 이상의 분석결과는 세제 개편 방식과 과세기준에 따라 온실가스 감축목표를 달성하면서도 전기요금과 세수에 상이한 영향을 줄 수 있다는 점을 정량적으로 보여줌.
■정책당국은 세제 개편에 따른 정책효과뿐 아니라 탄소가격을 어떤 형태의 수단으로 부과해야 할 것인지에 대한 검토도 필요하므로, 이 연구에서는 해외 탄소가격 부과 수단 간 정책조화 사례와 국내 배출권거래제의 탄소감축 효과에 대한 한계도 병행 검토
○ 탄소가격을 부과하는 수단은 탄소세와 배출권거래제가 대표적인데 국내는 전력부문에 대해 배출권거래제가 이미 적용되고 있으므로, 세제 수단인 탄소세와 함께 배출권거래제와의 정책조합 가능성도 함께 검토함.
○ 현행 국내 배출권거래제는 부문 간 할당량 배분 방식의 비형평성, 10%의 유상할당 비중 적용 등으로 ‘2030 NDC’ 목표달성을 위해서는 상당히 높은 배출권 가격 형성되어야 함.
○ 해외 탄소가격 부과 수단 간 정책조화 사례 분석을 통해 국내 탄소세와 배출권거래제의 정책설계 및 운용 방향에 대한 시사점을 제공
■세제 개편 시나리오 분석결과와 해외 탄소가격 정책조화 사례의 시사점, 그리고 국내 배출권거래제의 탄소감축 한계 등을 종합하여 각각의 세제 개편 방식에 대한 정책설계 및 운용 방향성을 제시
○ 시나리오 2 방식의 세제 개편 운영 방향
○ 시나리오 3 방식의 세제 개편 운영 방향
○ 시나리오 4 방식의 세제 개편 운영 방향

3. 정책 시사점
■정책당국은 탄소저감을 위한 에너지세제 개편을 검토할 때, 과세기준(과세대상, 과세표준 등) 등 설계 방식에 따라 연료원간 상대세율, 전기요금, 세수 등에 대한 영향이 상이할 수 있음을 사전에 인지하여 정치적 마찰과 조세저항을 최소화해야 함.
○ 또한, 재원 활용방식을 포함한 세제 개편 방식별 거시경제 파급효과도 함께 고려해야 함.
■세제 개편 방식별 장･단점 분석, 정치적 부담, 그리고 국민 수용성도 함께 고려하여 실현 가능성이 상대적으로 높은 개편 방향을 설정해야 함.
○ 탄소가격을 반영하는 세제 개편은 과세기준 등 설계 방식에 따라 정치적으로 민감한 전기요금 및 세수에 대한 영향이 다를 수 있음을 사전에 인지하여 조세저항을 최소화하는 차선의 대안도 검토해야 함.
○ 현행 에너지세제는 온실가스 감축과 탄소무역장벽에 효과적으로 대응하기 위해 보다 환경 친환적인 성격으로 제･개정하고, 과세 기준 역시 ‘에너지 함량(발열량)’아닌 ‘탄소함량’에 비례하는 방식으로 개편하는 것이 바람직함.
○ 그럼에도, 탄소비용 가격 내재화 이외 재원확충, 대기오염물질 외부비용 내재화 등의 정책목적으로 여전히 현행 에너지세제 운용이 당분간 필요하다면, 최소한 기존 물품세 성격의 개별소비세는 연료소비세 성격의 ‘에너지환경세(가칭)’로 개정하는 것이 합리적임.
■전력부문의 세제 개편은 다른 부문의 화석연료 소비를 전기로 대체하는 ‘전력화(electrification)’ 현상을 방해하지 않도록 가급적 점진적인 세율 인상을 권고함.
○ 전기와 화석연료 간 상대가격 수준, 에너지 효율개선 추이, 청정기술 개발 및 보급 정도 등을 종합적으로 감안하여 세율을 조정할 필요가 있음.
■전력부문은 다른 부문 대비 탄소가격 부과의 비용 효과성이 가장 높기 때문에 온실가스 감축수단으로써 탄소세 도입을 적극 검토해야 할 시점임.
○ 탄소세의 저세율 고착화 및 감축량 불확실성 문제는 미래 세율일정을 법률로 명문화하는 공약장치(commitment device) 도입을 통해 상당부분 해결이 가능할 것으로 판단됨.
■탄소세 대신 배출권거래제를 온실가스 감축을 위한 핵심수단으로 활용한다면, 현행 배출권거래제의 할당방식, 유상할당 비중 등의 설계요소는 재조정되어야 함.
○ 최소한 전력부문에 대한 유상할당 비중은 대폭 강화하여 실질적인 온실가스 감축을 유도하고, 이를 통해 다른 부문의 전력소비에 대한 간접배출 문제도 완화해야 함.
○ 국내 배출권 가격의 변동성과 불확실성 완화를 위해 영국(UK)과 네덜란드가 운영하고 있는 ‘탄소가격하한제도’의 도입과 적용을 적극 검토해야 함.
■탄소비용이 도매시장가격과 소비자 전기요금에 유연하고 적정하게 반영될 수 있는 시장제도 개선 작업이 시급함.
○ IEA(2021)는 국내 전력부문 탈탄소화 달성 방안으로 탄소비용이 전력도매시장가격에 반영 가능한 전력시장제도 개선을 권고하였음.
○ 보다 유연하고 탄력적인 전기요금 제도는 탄소가격 부과에 따른 전력수요 억제 효과를 극대화하여 경직적인 요금제도에서 탄소저감 효과를 발생시키는 탄소가격보다 더 낮은 수준으로도 동일한 효과를 유도할 수 있음.
■안정적 재원마련을 위해 새로운 세원 발굴 노력이 장기적으로 필요함.
○ 탄소중립 사회로의 전환 과정에서 재정수요는 지속적으로 발생할 것으로 예상되는데, 화석연료 기반의 현행 세제 체계는 이러한 안정적 재정수요 확보에는 한계가 존재함.
○ 새로운 세원으로 우선 원전에 대한 과세를 검토해 볼 수 있는데, 원전 과세는 연료원간 형평성 및 외부비용 반영을 근거로 도입하고, 기후위기대응이나 국가경제 활성화 재원으로 활용하는 방식이 국민 수용성 측면에서 유리할 것으로 판단
■에너지세제는 전력부문뿐 아니라 수송 등 다른 부문도 모두 포괄하는 전반적인 개편 방향을 논의할 필요가 있음.
○ 에너지 세제체계 전반에 대한 개편 방향과 장기 로드맵 설정을 위한 민･관 합동 ‘친환경 세제 개편 TF(혹은 세제개편 특별위원회)’를 조속히 구성･운영할 필요가 있음.
■본 연구는 현행 개별소비세 체계뿐 아니라, 탄소가격 부과 체계까지 포함한 세제 개편 방향을 검토하고 있다는 점에서 기존 연구와의 차별성을 지님.
○ 또한, 이 연구는 현실성이 높은 세제체계 개편 대안들을 종합적으로 평가하고 각 개편안별 정책설계 및 운영 방향을 설정하는 데 필요한 유용한 분석결과를 제공하고 있다는 점에서 정책 기여가 있다고 사료됨.
■그럼에도 불구하고, 전력부문에만 한정하여 세제 개편 방향을 검토한 점, 새 정부의 원전정책 변화와 최근 국제연료가격 변화에 대한 영향 등을 분석에 반영하지 못한 한계가 존재함.
○ 향후 연구에서는 새 정부의 원전정책과 최근 국제연료가격 수준이 반영되는 ‘10차 수급계획’을 업데이트하여, 에너지 부문 전체를 아우르는 친환경 에너지세제 개편 방향에 대한 종합적인 분석연구가 수행될 필요가 있음.